王雍君：预算标准体系建设——整体框架、基线筹划与百家乐官方网站-百家乐在线娱乐-平台推荐产出成本核算

2024-11-26 20:35:07

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　　以公共支出占GDP比率衡量，中国是世界上首屈一指的公共预算大国。但预算规模与预算治理能力之间的鸿沟一直存在。如何缩小鸿沟，确保各级政府、部门和机构真正做到少花钱、多办事和集中财力办大事，至今仍是理论和实践中亟待破解的重大难题。为此，最近10年来颁布实施的一系列政府政策文件一方面强调建立现代预算制度，另一方面强调推进支出标准体系建设。当务之急在于找到最佳突破口，以使两类努力与全面改进预算决策的努力紧密结合起来。预算决策不仅决定支出总额、支出配置和支出使用，也决定了支出总额、配置和使用如何对财政成果和发展目标做出贡献。除非贡献是显著的、广泛的、充分的和持久的，否则，公共预算将不能作为国家治理和地方治理的核心工具发挥作用。

　　从现状看，我们仍有漫长的道路要走。但如果抓住真正紧要的问题，以此集中稀缺的改革资源和主要注意力，困难和复杂性将大大降低，成功概率将大大提高。至少有两个很好的理由表明，真正紧要的问题非预算标准体系建设莫属。首先，预算制度和支出标准只有通过预算决策才能发挥作用，即作用于财政成果和社会经济发展目标。其次，与所有公共决策一样，预算决策亦应满足普遍接受的和相对客观的最低基准。最低基准约束和引导各级政府、部门和机构制定与执行预算决策，并在共同理解的基础上采取协调一致的行动。

　　条目指特定用途或对象的支出细目，如设备、原材料、燃油、差旅、会议、人工……着眼于解决两类基本的财务控制问题：监督购买——机构和项目上购买了什么？合规问责——用途、金额和时间维度上是否存在违规？任何财务控制系统的首要问题和底线目标，都是确保财务行为合规，减少浪费和降低腐败风险，条目标准体系为此量身定制，目前依然不可或缺。然而，现行支出标准体系重投入控制轻投入管理：把投入当作生产要素进行优化重组，以此提高要素配置效率。配置效率体现生产力概念的核心本质[1]、着眼于提高投入—产出效率的系统方法，即1+12的“系统管理方法”。举例来说，增加1个“能人”替换5个“冗员”；减少5台昂贵西医检测设备购买、增加3位中医；增加100万元用于现有公路维护、减少5000万元新增公路投资，如此等等，非常有可能改善公共服务的投入配置效率。

　　许多公共服务（产出）中的投入组合效率很低，这意味着同样的资金如果重新配置可以收效更大。作为一般结论，政府与机构管理者应努力为主要投入的预算配置确定标准，运用这些标准权衡与改进人力—非人力投入组合，人力投入内部（如医生、护士与“领导”）组合，非人力投入内部（比如购买与租赁电脑）组合，并确保这些组合更契合机构（信息优势方）偏好和社会偏好。建立基于经济分类[2]的支出标准体系，配合以激励机制和机构管理自主性，对全面和大幅提高公共服务的投入组合效率至关紧要。

　　条目支出标准体系并无此效。“条目重组”很难把握，因为条目琐碎、彼此间缺失内在关联，对提高组织效率的作用很有限。同时，过于严格和僵化的条目（用途、金额和时间合规）问责，诱使机构与管理者将注意力从改善投入组合、提高效率上移开，还诱发不作为或少作为心态。相比之下，基于经济分类的要素重组不仅容易把握，潜能也大得多。企业也是在要素而非条目层面进行权衡和重组，比如少用资本多用劳动、少用有形资本多用无形资本，或者相反，如此等等。要素之间的替代弹性越高，优化组合以提高效率和降低成本的潜力越大。如果配合以激励相容的制度安排，包括投入组合管理的自主性、结余留用和奖赏节约，发掘和实现这些潜力的可能性更高。

　　鉴于现代社会将大量稀缺资源投入于公共组织，以及中国作为财政投入大国的背景，许多合理诉求背后的底层逻辑是组合效率，比如压缩行政支出、裁减冗余机构与冗员。由于要素间的替代弹性通常较高，忽视或无视组合效率的社会成本十分高昂。举例来说，如果目标是满足未来3年1000万人的公路交通服务需求，可以选择相对省钱的办法——及时和充分维护现有公路设施，提高利用率、降低闲置率；也可选择投资于新增公路，这通常很费钱，社会边际收益率通常远低于前者。作为一般结论，基于条目分类的支出标准向经济分类标准升级，即按照经常支出和资本支出及其次级划分制定支出标准，是全面且系统改善投入管理绩效的一条可能路径。

　　然而，基于经济分类的支出标准体系亦有其难以克服的局限：不能合理保证预算决策标准正确无误，无论项目预算还是机构预算，无论部门预算还是政府预算。明显的是，遵从项目支出标准制定和执行项目预算，并不意味着该项目的预算决策遵从了正确无误的标准。对不良项目遵从支出标准制定和执行预算，既不能阻止不良项目被纳入预算和开工建设，也不能阻止在社会和纳税人不想花钱的地方花钱；更无力激活预算过程的资源再分配机制，将资源从社会优先级很低的用途和地方释放出来，转移到社会优先级更高的用途与地方。

　　第二，预算决策不良甚或失败的风险很高。预算配置没有清晰明确的标准，没有统一的货币尺度，没有报表底线（净利、净值和净现金流）提供信号指引，容易导致误判甚至灾难性误判。理论上，预算配置应反映公民偏好，但获取和处理偏好信息的成本过于高昂，而且即便民主机制也无法产生逻辑一致的偏好排序（阿罗定理）。鉴于此，所有国家都采用大致相同的解决方案：（1）建立事前财政约束规则，比如年度平衡与“跨年度平衡”；（2）建立行政申报、立法审批、行政执行、决算评审的四阶段法定预算程序，作为“程序硬约束”；（3）为三级预算确立“成果硬约束”，即约束总额预算追求总额财政纪律，约束配置预算追求有效配置，约束运营预算追求有效运营，[3]它们被视为理想财政成果的三个核心层级。

　　第三，鉴于“硬约束”安排不足以保证预算决策正确无误，从20世纪50年代开始，发达国家预算改革的主要注意力转向改进“花钱方式”。花钱方式因不同的“支出联结”而异。投入预算以“购买投入”（现金流出）的方式花钱，由19世纪欧洲大陆国家发展成熟，逐步扩展至全球各国，至今仍占主流。为弥补忽视绩效的缺点，许多国家转向“联结绩效目标”花钱的绩效预算，更准确的术语是产出-成果预算，新西兰和澳大利亚等国家走得最远，包括一并采用“联结经济资源耗用”花钱的权责预算（accrual budget）。20世纪60年代发达国家开发的P-P-B-S（计划-规划-预算-系统）和随后的诸多变体，将彻底革新花钱方式的希望寄托于规划预算（program budgeting）体制：以对政府目标进行规划、融资和监测的方式花钱，而不是简单地与绩效目标或组织的资金需求相联系。与绩效预算不同，规划预算把政府政策目标视为“依筹划而定”而非既定；明确要求旨在促进相同目标（如环境保护）的活动应被组织为一个规划，无论这些活动由哪些部门或机构（如农业和国土等）负责。这样一来，预算配置的组织边界就被打破了。理性主义预算改革的三个支柱，即中期财政规划、绩效预算和规划预算或其变体，在最近半个多世纪中从发达国家扩展到全球，包括中国在内。

　　本文主旨在于尝试解答这一问题：支出标准体系建设向预算标准体系拓展，预算标准体系的整体框架满足预算治理最低要求的四个可接受基准，即财政约束标准、财政成果标准、预算程序标准、预算数据标准。在预算决策中，它们相互联系、相互作用和相互影响，因而，必须作为一个整体框架通盘考虑。成功的关键在于把框架建设与应用紧密结合，将基线筹划和产出成本核算当作非常基本的要求。基线筹划把预算准备的合理起点锁定于来年基线，而不是上年基数，这是非常根本和关键的区别；产出成本核算把预算合理化的微观基础锁定于标准产出成本，产出成本信息通过标准化核算流程和方法生产得出，取代当前盛行的统计方法和其他方法。当前的统计方法通常很不可靠，如“机关运行经费”概念亟需澄清，针对投入还是产出？

　　图1直观地呈现了本文进行分析论证使用的概念框架。概念框架蕴含三个核心观点：（1）只有超越现行支出标准体系的局限，联结预算治理并与其保持一致，预算标准体系才能为预算良治[4]做出重要贡献；（2）预算标准体系与预算治理应有共通的整体框架，即涵盖并整合约束标准、成果标准、程序标准和数据标准的框架；（3）有效实施整体框架并取得成功必须满足两项先决条件，即保证以来年基数作为预算准备的合理起点，以及基于标准产出成本制定预算。

　　近十年来，中国的预算改革和研究工作依然活跃，包括改进预算分类系统，修订《预算法》，实施中期财政规划，“全覆盖”的预算绩效评价，采用现金会计和权责会计并行的“双轨”政府会计体系，项目支出标准体系建设，以及以信息标准化为基础的全国预算管理一体化，新一轮财税改革亦在酝酿中。但迄今为止，基线筹划和产出成本核算始终未被当作核心命题提出并阐释清楚，更未纳入预算改革的优先议程，以致许多相关努力很难取得真正进展。可以合理推论，除预算程序集中化[5]外，基线筹划和产出成本核算带来的“红利”最为确切，尽管很少被意识到。作为一般结论，如果不着手解决预算准备的合理起点和预算合理化的成本基础问题，预算标准体系建设和预算治理势必困难重重，其前景充满不确定性。

　　接下来的讨论分为三部分。首先，澄清预算标准体系的整体框架涵盖的四类标准，即约束标准、成果标准、程序标准和数据标准；其次，讨论以基线筹划锁定预算准备的合理起点，分析基数法和零基预算法应被淘汰的原因；最后，讨论产出成本核算的标准流程与方法，以及如何最优使用产出成本信息改进预算决策。为避免歧义，预算决策定义为关于来年预算总额、预算配置和支出使用（运营预算）的政策判断与选择，涵盖政府和部门层面。预算的重心是支出，预算决策的重心是总额、配置和运营层面的支出决策，联结预算的三级结构。

　　制定预算政策是制定公共政策的一种特定形式。与其他公共政策一样，预算政策注定要面对不确定性，特别是政策结果的不确定性。如果相关信息充分可得，以至非意愿后果可被充分预见、把握和控制，为预算决策量身定制“正确无误”的标准就没有（那么）必要。在真实世界中，预算决策制定与执行、审查与监督、分析与评估依赖大量相关和动态信息，获取和使用这些信息并非易事。需要做出决策的数量越大、需要处理的冲突越多、分析评估任务越重，信息负荷和门槛越高。在这种情况下，改进预算决策的重点从信息转向标准化，既合情合理又至关重要。如果标准体系被精心设计和有效实施，预算决策的负面风险与风险损失可望最小化。如果标准不明或者缺陷未被矫正，预算决策很容易招致难以控制的负面后果，比如当下的政府债务麻烦和局部危机，足以对未来经济社会发展造成深远影响。

　　为控制预算领域的公地悲剧——共同资源池问题及其负面后果，建立量化的事前财政约束规则早已成为国际惯例，许多国家甚至载入宪法和法律。欧盟的赤字比率不超过3%、债务比率不超过60%最具代表性。问题不在于这些标准多大程度上有效，而在于即便效果不彰，其存在也必不可少：提供警戒线，提醒逾越警戒线年开始执行经修订的《预算法》和《实施条例》，设置了若干财政约束标准，包括年度平衡、“跨年度平衡”和借款只能用于资本支出。十年来的实践表明其效果不彰，也充分说明财政约束规则亟需重建和标准化尽量与国际通行标准保持一致，包括定义、量化基准、计量、核查、透明度、评估、裁决和问责，使之成为预算决策的“硬约束”规则发挥作用，避免成为纸面规则和易控的规则。

　　以下6个财政约束规则应作为标准规则对待，用以约束宏观预算决策制定：不仅法典化为法律规则，政府还坚定承诺遵循这些规则制定预算总额决策。最重要的是，支出总额决策的规则效应，比如来年支出如果增长6%或增加100亿元，是否和如何对以下标准规则造成不可接受的影响，应在预算准备阶段提前确认和反复磨合。更一般地讲，预算总额决策的制定方式，应基于对规则效应的准确判断和反复磨合，据此确定决策的特定后果，比如来年债务增加10亿元能否承受或可否接受。“预算总额规则效应”联结和反复磨合，应作为制定预算总额决策的标准方式和强制要求，以确保被有效实施。规则的存在和标准化是一回事，如何被有效实施是另一回事。

　　如同公共资金一样，预算标准不能自证其价值，其内在价值取决于对财政成果的贡献。如果既不瞄准也无力促进财政成果，预算标准就没有自身存在的依据和价值。手段的价值取决于它服务于何种目的。预算标准的价值，取决于它所服务的目的本身的价值。核心财政成果反映预算决策的终极目的和“高级”价值，理应纳入预算标准体系的整体框架，作为三级预算决策的“硬标准”，用来解决“做正确的事”这一首要的管理问题：创设正确无误的目标感和方向感。预算标准体系建设约束三级预算决策遵从相应的成果“硬标准”：（1）为总额预算确立硬标准：财政纪律；（2）为配置预算确立硬标准：有效配置；（3）为运营预算确立硬标准：有效运营。

　　鉴于预算与政府工作紧密相连，政府工作报告与预决算报告应整合为一个“政府预算报告”。与分开报告相比，单一报告更有利于阐明：公共资金花在哪些财政成果上？这些财政成果与社会经济成果如何关联？一般社会经济成果即三个综合发展目标——增长、平等和稳定，特定成果因政策领域而异，比如教育政策追求“提高认知能力”、医疗政策追求“提高治愈率”、农业政策追求“有机农业”、运营政策追求“集中办公”。财政成果作为硬标准加以建设的实质，在于创建预算-政策间直接联结。预算与政策脱节一直深度困扰着预算与政策实践。

　　如果说成果标准属于“高级”要求，程序标准则属于“基本”要求，这意味着如果程序健全，即应接受由其产生的结果；有如司法程序如果公正无缺，即应接受遵从该程序产生的判决结果。如前所述，预算决策及其结果不可避免地具有不确定性，依靠程序健全很明智。然而，只有预算程序确实“健全”才如此。法定程序只是程序健全的先决条件，并非充分条件。充分条件还要包括有效运转：自上而下和自下而上的充分结合。以此观照，现行“两上两下”的部门预算程序需要做出重大调整。

　　说到底，预算是记录政府财政账目的“数据账本”。预算决策既产生也依赖大量的数据信息。数据首先要满足会计、报告和审计标准，尤其应公允反映业务实质[8]并确保真实与准确，以此确保财务诚实——没有虚假和不实陈述。预算决策事关广泛、重大和长远的公共利益，数据标准不应低于商业（公司）标准，包括独立外部审计遵从的标准。如果大量生产和使用“水分数据”，预算过程将无法实现任何目标，预算决策也不会产生有意义的结果。如果预算没有讲述真实情况，就没有可靠性和可信度，这会动摇社会、公众和市场对政府的信心与信任，在预算治理方面造成难以估量的隐性损失。数据质量与可靠性与政府诚信和预算诚信密不可分。预算分析、绩效计量与评价也依赖可靠的数据。

　　数据信息对于绩效管理尤其重要。成功的关键在于熟悉并了解机构执行者所处的环境以及绩效信息使用的本质。数据标准化对支持本质（改进绩效）很重要。近年来已经取得进展的预算管理一体化行动中，数据标准化被当作核心内容和优先追求的目标，重点放在“数据口径一致”。预算标准体系建设应瞄准更重要的目标：创建保证公允反映财政交易实质的数据标准，无论收入、支出还是债务方面的财政交易，从支付工资到购买投入、从产出（服务）数量与质量到相应成本、从收回欠税到资产销售、从上年结余到本年收入，不一而足。

　　以上四类标准在很大程度上相互关联。预算决策要求所有这些方面的相互配合，因而需要首先围绕基线筹划、其次围绕产出成本通盘考虑。这样一来，预算体系标准建设的所有重要的相关努力，都可集中到基线-产出这两个关键路径下处理和整合，由此带来重大益处：整体框架既能告诉我们预算治理标准是什么，还能对促进预算准备的“起点合理化”和“基础合理化”做出贡献。就总体框架中的财政约束标准而言，这意味着既能帮助改进财政状况评估，还能针对未来的问题提前做好安排，比如安排多少赤字合适。

　　预算决策涉及许多前期准备工作。预算准备指准备预算草案提交审批成为必须执行的法案的过程，焦点在于准备来年支出——花多少钱（总额）、花在何处（配置）和资金使用（运营）要求。这里只有两个选择：以上年基数为起点，或者以来年基线为起点。举例来说，如果上年为100万个学生支出20亿元，来年有120万个学生需要花钱。那么，究竟应以计算上年基数（实际支出20亿元）为起点，还是应以估算来年基线万个学生）为起点准备预算？哪一个正确无误？前者通过回顾过去（历史导向）准备预算，称为基数法；后者通过展望未来准备预算，称为基线筹划。起点问题并非孤立的小问题，而是关系到整个预算治理的标准框架——约束标准、成果标准、程序标准和数据标准——“选边站”的重大问题。起点可供选择，选择不同的起点出发，过程和结局有如天壤之别。千里之行，始于足下。问题在于“足下”很重要，足以决定能否顺利抵达目的地：基数法以回顾过去为起点，内置了高失败风险；基线筹划以展望未来为起点，大大提高了成功概率。成败由预算治理的四个尺度衡量，即财政约束标准、成果标准、程序标准和数据标准是否被遵从，或被遵从的可能性。在这里，预算标准体系建设聚焦三个核心命题。

　　采用基数法准备预算需要的信息量很少，需要做出决策（支出选择）的数量也很少，需要处理的冲突还是很少。估算上年基数属于简单的数学计算，对行政能力和专业技能的要求很低，分析与评估的要求和工作量也不大。预算准备过程中，财政部门与支出部门的互动集中于预算增量，即高出上年基数的支出增加。在“两上两下”的部门预算准备“一上”阶段，支出部门提出想要的、高于基数的支出申请，财政部门通常予以削减，最终被批准的支出申请通常高于基数但低于想要数额。数十年来一直如此。表面优点如此之多，基数盛行且至今仍主导预算准备，也就不足为奇。路径依赖如此之强，以致无论研究者还是决策者很少追问：通过回顾过去准备预算的基数法，究竟出了哪类问题？主要后果又是什么？

　　基数法承认上年基数的合理性，只要求进行边际调整——增量支出占比远低于基数占比。作为年年如斯的累积效应，预算规模越来越大，但预算的作用越来越小，因为应变能力和修复（瓶颈）能力趋于退化：越来越无力应对快速环境变化带来的机遇与挑战。不妨称之为“规模递增—作用递减律”。真正的问题并非规模，而是规模之误——负面影响与后果快于规模增长，从财政成果到经济、社会、政治等各个维度。导致预算僵化的直接原因是预算—政策脱节。法定支出加剧脱节。经验教导人们：给定其他条件，花钱越多、越有钱花，花好钱的激励和压力反而越弱。因此，财政困难并非全然是坏事。几乎所有实质性改革都源于环境逼迫。

　　预算在本质上是增量式的，因为不可能也没必要完全推倒重来，聚焦来年支出增量因而实属必然。问题在于，通过采取回顾上年基数的方式来确定增量没有实际意义，因为它没有解决真正紧要的问题：来年究竟应在何处花钱、花多少，以及对支出使用有何要求（合规与有效运营）。基数法不是从解决来年实际问题（目标产出和成果）着手，也不是从评估解决问题客观上需要花多少（还有何处与使用要求）着手来确定来年的支出增量。相反，基数法隐含了三类根深蒂固的增量偏见：保基数（既得利益）比增量重要；遵从程序与完成年内事项比解决问题重要；来年问题应通过估算上年基数去解决。

　　准备预算并非练习花钱的作业，而是为解决来年实际问题制定合理有效的预算方案。如果政府要在来年解决120万个学生的学费问题，那么就要直接从这里出发，估算需要花多少钱，这才是正确起点：理应将其纳入预算标准体系的标准起点，并诉诸基线筹划将其锁定。基线筹划的必要性和独特作用在国际层面早已形成有力共识。早在1998年，IMF在其发布的《财政透明度示范章程—宣言和原则》中，即把明确区分新政策与继续现行政策的政府支出义务，作为与预算文件有关的最佳实践之一；认为除了财政政策目标外，财政透明度度最佳实践的每个要素，都直接或间接地依赖基线筹划。在发达国家，预算组织数十年来一直在做基线估计，通过建立基线预算和计量政策变化对基线的影响，而且基线筹划被公开出版，还作为评估提议或批准的政策变化导致未来预算效应的权威标准；管理基线及相关的控制已经成为财政部门最重要的预算责任，有些国家将评估当前政策变化的未来预算影响扩展至10年基线。

　　基线筹划作为核心工具联结预算—政策的实质，在于为解决来年公共政策问题量身定制合理的预算方案，并在预算准备的合理起点上制定方案。合理起点就是为切实解决来年政策问题筹划三类基线.现行政策基线（线万个学生解决学费属于政策问题，基线筹划要求清晰区分两类政策（基本要求）：假设来年自动或继续执行的现行政策，对应100万个学生；假设来年对现行政策做出调整或变更的新政策，对应20万个学生。准备来年预算，首先要求估算来年继续执行现行政策的支出基线亿元）通常相差很大，因为影响来年支出安排的非政策因素很多，包括参数变化（价格与利率等）、管理效率提高和技术进步。一旦基线（线上）被大致准确地估算出来，比如为21亿元，等于政府向支出部门发出明确信号：如果没有特别充分的理由且来年资金富余，则来年的支出申请不应超过此数。如果来年增加解决20万个学生学费的理由相当充分，那就另当别论：估算新政策的支出基线，单独提出此项支出申请。 2.新政策的基线（线上）。新政策也包括来年对现行政策削减调整，比如来年解决学费的学生减少到90万个，对应的新政策基线为负。在这种情况下，基数法导致无效支出。事实上，机构有很多方法规避监督，以致少做事、不做事或做无用功，很难被基数法驱动的预算程序察觉和阻止。通过这种方式，机构可以轻易实现想要的“支出节约”，以此享用基数法制造的冗余支出，而且不会因此减少拨款，因为来年支出大头已由上年基数决定。基数法赋予机构以特权：不必通过更多更好地解决来年的实际问题，只需通过逐年提高支出基数，来保住或不断增加既得的支出利益。对社会和公众而言，这是相当糟糕的负激励。

　　[10]变动引起的预算效应。基线筹划的本质特征和最大优势，在于要求明确界定现行政策和新政策的界限，在此基础上，确认和分离对来年预算的政策影响（线上）和非政策影响。因此，不应将基线筹划简单地当作预测工具，而应当作确保预算-政策直接联结的核心工具，并且其他工具无可替代。3.节约基线。预算单位在预算申报中应单独承诺来年的支出节约。节约的资金留用，不上缴财政。财政部门应清晰界定判断节约的标准，什么属于或不属于节约。

　　零基预算的底层逻辑简明易懂：一切推倒重来。作为对基数法的替代品，这看起来很有吸引力，因为它将预算准备的起点，直接从计算上年基数跳到“全看来年”上。基数清零无疑正确，但清零的方式不良，且过于极端、激进和冒进。如前所述，基数清零的正确方式是基线代替基数，通过筹划基线（线下）来承认上年支出基数中的合理部分，即自动延续现行政策对应的支出。零基预算不允许来年继续执行现行政策这种事发生，自然也就不承认相应支出基线；区分现行政策和新政策没有必要，因为一切从零开始去实现预算-政策直接联结。这就走向了另一个极端：对现行政策形成严重偏见，认为“全新政策”一定好过现行政策。

　　零基预算的基础预设也很成问题：预设政府和预算单位有足够的能力、时间和资源，用来收集、分析与使用海量的信息，做出海量的决策，处理海量的冲突，这纯属天方夜谭。如果说基数法把注意力从解决来年实际问题上移开，零基预算则把注意力从上年预算和现行政策上完全移开。这是两个彼此敌对的极端。基数筹划吸取两者的合理成分，抛弃不合理成分，以正确的方式（基线筹划）将预算准备移置到正确起点（筹划基线）上。正因为如此，预算标准体系建设拒斥基数法和零基预算，全面接纳基线筹划，以此作为预算准备的标准起点。

　　第三，支出标准体系建设亦需立足客观合理的成本基础，无论支出花在投入成本、产出成本还是成果成本上。进而言之，除了条目分类向经济分类升级外，现行支出标准亦需从投入标准升级为产出标准。条目分类和经济分类都是对投入的分类，没有联系到产出。产出是对服务的计量，也是服务型政府的核心，如同产品是企业的核心。进一步讲，产出成本作为基本的微观成本单元，很容易“通达”政策成本、规划成本、作业成本、流程成本和客户成本。这意味着一旦产出成本被标准化，这些更高层级成本的标准化难题也将迎刃而解。

　　第四，只有注意力从投入转向产出和成果，政府才能制定更明智的预算决策和其他政策决策，尤其是支出选择。公共支出有许多可供选择的用途和去处（包括贫困地区）。或者分散财力办小事，或者集中财力办大事。或者碎片化，即面对各式各样的支出需求单独进行零星选择；或者集中化，即所有支出需求都在相同时间提出，并在相同时间里按相同程序与标准进行集中统一选择。最根本的一点是：基于投入、产出还是成果制定预算决策？基于投入的高成本政府，基于产出的服务型政府，基于成果的有效政府，底层逻辑实践功能迥异，廉租房政策和经适房政策是极好例子。

　　无论运营预算、配置预算还是总额预算层面的支出决策，最合理的微观基础都是产出。运营预算决策根植于如下核心理念：政府的本质是服务人民，即以合理成本提供与社会和公民偏好一致的公共服务，并持续保持如此作为的激励。预算总额决策和配置决策与此紧密相连。如果运营层面的支出控制不良，支出总额控制也将失效；如果运营层面的资源配置不良，政策间或规划间的资源配置也将失效。预算总额决策和配置决策实现目标成果的可能性，在很大程度上取决于运营性预算决策。良好的运营决策降低预算总额与配置决策的难度与复杂性，不良运营决策恰好相反。

　　投入预算体制需要的信息量、决策数量和处理冲突的数量较少，采用基数法时尤其如此，但它有两类直接或间接导致微观预算决策不良的根本缺陷：重视花钱，忽视经济资源（包括折旧）耗费及其关联的完全成本；重视在投入成本上花钱，忽视在产出成本上花钱。支出—产出-产出成本间缺少失至关紧要的联结，甚至完全脱节，以及由此导致成本有效性这一根本或高级的绩效目标落空，使得基于投入和投入成本制定预算变得不可接受，成为微观预算决策不良和质量缺陷的深层根源。

　　转向产出联结模式将为客观、合理和明智的预算决策铺平道路。支出选择（如何花钱）不能自证客观，客观性取决产出数量、质量（包括及时性和频率等属性）、成本和价格，并且只宜主要由这四个核心产出变量加以验证。支出选择也不能自证合理，合理性取决于目标产出的标准成本，无论政策、规划、活动、流程、客户还是工作层面的产出。支出选择更不能自证明智，是否明智取决于联结目标成果的产出选择，即选择成本有效性最高的产出。举例来说，一旦基于成果制定政策目标—为低收入无房者解决住房问题，并且可供选择的产出类别被界定和计量，比如发放住房券、分配经适房和提供廉租房，找到成本效益最高的产出类别（政策工具）的可能性大增，比如住房券方案。明确联结支出-产出-产出成本的成果导向的决策机制，才能直接且立即对改善人民生活、提高发展质量做出重大贡献。潜力和机会空间巨大。

　　产出成本核算应采用标准化的会计核算流程，以保证一致性、可比性以及可靠性和可信度。所有预算拨款单位和补贴单位都呈报产出成本数据，作为向政府和财政部门申请资金的先决条件，至少包括三类：（1）目标与实际产出，（2）产出的实际成本与标准成本，（3）产出成本核算使用的流程、方法与数据来源。三者组合为正在全国铺开的成本绩效管理奠定坚实的基础，理应作为预算标准体系建设的核心内容。目前这项工作明显滞后，成为绩效评价与管理始终偏离正轨和实效不彰的重要原因。

　　目前会计成本核算流程与方法在技术层面早已成熟。当务之急在于开发全国通用的《产出成本核算指南》，指导预算单位采用标准会计流程核算产出成本，六个核心步骤依次为：（1）确认成本对象—包括产出、活动、工作（团队）和客户；（2）建立直接成本池—归集直接成本和鉴别成本动因；（3）核算产出等成本对象的直接成本；（4）建立间接成本池—归集间接成本、鉴别成本动因、选择分配标准；（5）核算成本对象的间接成本；（6）加总成本对象的直接成本与间接成本得到总成本.

　　任何分配均应避免分配无关成本，应始终恪守相关成本原则，这是唯一最合理的成本核算与分配原则。《指南》亦应阐明建议的成本核算方法，包括吸收成本法、变动成本法、工作量成本法和长期可避免成本法。作业成本法尤其重要，它以三种方式帮助降低非必要成本：（1）减少直至消除无效作业；（2）降低作业频率；（3）提高作业的投入-产出效率。作业与活动同义，定义为一组独立的投入-产出关系组合。无效产出毁掉资源，却不提供任何有社会价值和纳税人价值的服务。无效产出有许多来源，包括。

　　早在20世纪初，许多发达国家即已开发正式（新西兰等）或半正式（美国等）的产出分类系统，使用该系统帮助制定更好的预算决策，改善公共支出管理。良好的支出分类系统是基础预算能力的核心组成部分。分类、会计、报告、审计和信息系统，加上用来分配决策权和实施管理控制的组织架构，以及政府核心工作围绕共同成果衔接起来，共同构成“基础能力”的关键方面。基础能力瓶颈一直很突出，严重制约预算决策能力的升级与进化。公共预算领域所有“前卫”性改革，典型地包括产出-成果预算，权责会计与预算，以及旨在筹划与建立政府目标的规划预算系统。本文关注的主题—预算标准体系建设，虽然要求基础能力跟进，但要求并不很高；从改善预算治理的角度看，本文所建议的改革属于非常基本的要求。目前虽已滞后，但希望和机会尚存。

　　本文的主旨和贡献在于论证：预算标准体系建设是最可靠的系统化方法，可望带来的中长期收益最为广泛和确切，但需满足六项基本要求才能步入正轨：（1）整体框架与预算治理框架一致；（2）整体框架由约束标准、成果标准、程序标准和数据标准搭建；（3）整体框架建设围绕基线筹划锁定的合理起点展开；（4）整体框架和基线筹划须有坚实的微观（产出与产出成本）基础；（5）基线筹划取代基数法和零基预算作为预算制定的标准方法；（6）创建标准会计核算流程生产产出成本信息。

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