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2026-01-18 21:25:48

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　　走廊上有许多椅子，提供了较好的“乐辩”条件，这或许是美国政治文化中最令人难以理解的部分。政治是十分严肃的涉及大众利益的事情，“乐辩士”总是为某种特殊利益而游说的，有点“见不得人”。但在美国，这种活动是公开的，合法的。而且政府在议会里开辟舒服的场地，提供服务。这里体现的是某种企业精神，或称为商业精神。企业做生意都有自己的利益，可以公开地讨价还价，这是合法的。带我们去的美国政治学会的国会研究计划负责人开玩笑说，中国应多派些人到这里来。进入众议院会场，会场是传统的，从装潢到设计都没有达到现代的审美标准，也许是有意保持这种古朴的风格吧。浅咖啡色的椅子，显得粗糙。现代化的设备在技术上体现出来。议员投票是电子化的。每个议员都有一张卡，这张卡上有一段磁带，磁带上有这个议员的编码，投票表决时，议员先将这张卡插入设在每排座位后面的一个设备，然后按键。

　　一般在议会辩论时，有电视直播。设有一个专门的电视频道来报道政治活动，如总统候选人的活动，参议院的辩论，众议院的投票等。所以选民们也可以知道自己选的人投了什么票。这是一种很好的监督方式。会场上设有几个话筒，要发言的议员走到前面发言。议员发言时，常常有许多人不在场内。参议院开会时更甚。参议员们对一个问题的讨论不感兴趣，就离开会场。在外面喝咖啡聊天，或回到办公室去。他们从电视里观看会场的情况发展，到要投票时才匆匆跑去投一票。如果这个时候到参议员办公室做客，他很可能谈到一半，突然说，“对不起，要去投票”，拔腿就跑。这可以说是美国政治中的一个奇怪现象。它是一个最高的立法机构，但并不要求每个人都正襟危坐。人们对这个问题的看法很实际：重要的是它能立法，而不在于它怎样立法。对每一个成员来说也一样：重要的是我有没有货真价实的一票，而不在于坐不坐在那里。

　　参观完大厦，我们去会见一位众议员，他叫 P，来自北卡罗莱纳州。议员有自己的办公室。参院有自己的楼，众院也有，进入议员办公楼，也要享受一下上飞机的待遇，严加检查。每个议员都有一大间办公室，门口挂着这个议员来自的州的州徽。在一大间房子里，一般隔成两间，里间是议员办公，外面门口有一位秘书，另外还有几位助手。房间里堆满了各种文件。我们走到 P 门前，向女秘书做了通报。女秘书打电话进去，说让稍等片刻。女秘书热情的拿出一袋袋花生给我们吃。一问，原来这位议员的家乡盛产花生，在这里做广告。

　　每个众议员和参议员为了做好这种沟通，都有许多助手，众议员十名去右，参议员二十至三十名左右。他们不仅在华盛顿有办公室，在各州或自己的选区也有办公室。众议员按选区选出，因此在选区里都设有办公室，在县一级有代表，以便全面联络选民。议员们还定期印刷小报，寄给选民，报告自己干了些什么事情。P 给我们看了一份小报，上面写着他的“业绩”。小报的名称叫“戴维·P 的华盛顿报告”。上面写着：他着手促进通过一项立法来减轻房屋所有者的负担；他的消费和借款法案得到众院赞同；两所大学得到联邦资助以发展医学和空间研究；农业问题得到重视；国会服务项目帮助第四区公民。

　　政治学者很多都做过高级顾问，不少人会告诉你他曾做过哪一位总统或总统候选人的某个专门问题的顾问。政治学者也较容易进入政治系统进行观察和研究。我在去议员办公楼的路上问辛克莱尔教授这种现象是否普遍。她说很普遍，政治学会有专门的计划推进这种研究。学术界与政界的这种交往，反映了一种实用主义的精神。政治家也乐于寻找学者做顾问，如基辛格、布热津斯基等等。实际上，一方面可以使政策问题更科学，另一方面也强化了公众对一项政策的心理感受，因为是专家参与的。

　　州府有相对独立性，可能是社会经济文化迅速发展的条件之一。联邦制将美国分成五十个“国中之国”，美国全称是“United States”，合众国，其实应译为“联合国”。一个社会的政府只能管理一定的幅度，超过一定的幅度就会鞭长莫及，就会造成行政上的供血不足。这并非一个政治体制有问题，而是政治生理学的问题。一个人的体力有极限，超过了极限就是再健壮的人也承受不了。政府也一样，历史和现实都给了我们许多这方面的实例。

　　州政府各有不同。一种称作“弱州长”（Weak-Governor）体制。在这种体制下存在诸多相互独立的行政官员，州宪法对州政府体制有详尽的规定。委员会的机构控制各级机构。委员会的成员，州长无权任免。州长的行政权微弱。行政官员（文官）不属州长管辖。目前，不少州依然实行这种体制。另一种正好相反，称作“强州长”（Strong-Governor）体制。这种体制产生于在政府行政中贯彻企业原则的改革。强州长对全州行政享有权力，减少委员会和机构的行政责任，建立州长的内阁班子，州长准备并监督预算。戴伊认为州长是州政治的中心人物，人们也认为州长须对本州发展的事务负责。州长在州里的权力相当于总统在全国的权力，州长是主要行政者，主要立法者，党的领袖等。州长负责协调州的机构，准备预算，监督州政府的主要纲领。州长的职位一般被认为是通往总统或副总统的台阶，如里根曾是加利福尼亚的州长，1988 年竞选总统的候选人杜卡基斯是马萨诸塞州的州长。因此州长职位成为政治家们必争之职，两党在州级选举上往往展开激烈的交锋。

　　在“弱州长”体制下，这些机构有相对独立的地位，与州长并列的财政部长（Treasurer）、检察长（attorney General）、州务卿（Secretary of State）、审计官（Auditor）等官员也由选民直接选举产生，直接对选民负责，不受州长过多制约。这种体制保证各个专门部门的官员有独立的权限，更好地适应社会需要，同时他们也受选民的直接监督。在强州长体制下，这种官员不存在，或者隶属于州长。在今日的政治生活中，可以想象，不论是强州长还是弱州长，州长都可以运用各种方法来影响各个机构，扩大权能。

　　各州的党组织各自为政，所以有人说两党都是五十个政党或更多政党的联盟，全国委员会只是各州党组织的会议，而非领导机构，也不能控制州党组织。各州都有详尽的法律管制政党的活动，政党的组织、提名、初选、政党的干部、人数、职责、会议等均由州法加以确定，而非由各党自己确定。各州之所以制定详尽的法律管制政党活动，与政党活动可能带来的消极现象有关，也与没有一种全国性的力量可以调节各州政党组织的现状有关，与各党活动的基地在州有关。

　　州政府的重要还在于州政府在很大程度上可以通过资助金影响县政府和市政府。反之，联邦政府也可以通过资助金影响州政府。不过，这种影响有一定的限度。州政府的预算主体与联邦政府没有太大关系。联邦政府和州政府之间有资助和收入分享（Revenue Sharing）两种主要资金补助方式。州政府可以征收的税有收入税、销售税、汽油税、烟酒税等，还有各种收费或公共企业的收入。税收制度异常复杂，普通美国人也丈二和尚摸不着头脑（见第四章第 5 节“税收制度”）。

　　从经济上来说，美国是一个高度统一的市场，一个完整的整体，汉堡包、ibm 公司、汽车加油站、肯德基、“灰狗”长途汽车等都是全国性的组织，但又是非政府的组织。租车公司便是很好的一例，顾客在旧金山租的车，开到纽约后可还给这家公司的分行，全国都有这样的服务。希尔顿等大系统的饭店，遍布全国。加之信息统一、运输统一，社会的一体化有坚韧的筋。经济的高度发展发挥了维护全国统一的重要功能。在这种情况下，政治系统反倒不必多做努力，南北战争那样的状况难以再生。

　　其次，美国政治历史告诉人们，州政府先于联邦政府，各州本就有较正常的运转机制，建立联邦政府只是为了维护各州的原有地位，使之不至被破坏和削弱。反之，如果先有中央政府，后有地方政府，情况就大为不同。在不同国家的政治发展中，有的是地方政府为中央政府的前提，有的是中央政府为地方政府的前提。这两种模式会导致不同的结果，恐怕毋庸多言。美国社会制度长期运转形成了一种文化，这种文化接受目前的政治格局——“五十国集团”，也是维持它的主要力量。维护一种体制、实际上就是维护自身。联邦政府在某种意义上只是“五十国集团”派出人马进行协调和管理的一种机构。

　　县是地方政府，州政府并非地方政府。县的地位举足轻重，它直接与民众打交道。州政府隔了县这一层，联邦政府又隔了州这一层。美国大约有三千多个县，包括一些州由于历史的原因不称县而用其他名称，如路易斯安那州的 Parishes，阿拉斯加州的 Boroughs。全国所有的土地均划分在这三千多个县的范围内，除了弗吉尼亚的 34 个市、密苏里州的圣路易市、巴尔的摩市、华盛顿特区、黄石国家公园和阿拉斯加州的 19个选举区。由此可见县的管理功能的重要性。

　　并非所有的县都有政府，大约 31 个县没有县政府，通过其他行政单位管辖。少数县由县市合一的政府管理，有些县直接由大都市管理。各州的县数也有不同，特拉华州只有三个县，得克萨斯州有 254 个县。县的大小也极不相同，加利福尼亚的圣贝纳迪诺（San Bernardino）县有两万多平方英里，差不多有两个荷兰那么大，相当于麻萨诸塞、康涅狄格、罗德岛和特拉华四个州曲面积之和。相反，弗吉尼亚的阿灵顿（Arlington）县只有 24 平方英里。

　　县政值得注意。县政是政治的基础。县是政党组织的基础。县政治是政治中最有实质性内容之一。《美国县政府》一书的作者赫伯特·悉尼·迪贡布（Herbert Sidney Ducombe）说，县的政党主席往往是地方政治组织的关键人物。县的选举和县政府的职务是走向州政府和联邦政府的台阶，县也是收集资金的地方，选区划分常常以县为单位。政治组织都有县级组织。县官员往往负责确定县以下的选区，指定选区负责人等。县以下的基本单位是 Precinct（小区）。小区在农村可能只有十几个选民，在城市可能有二千位选民。小区中就存在政党组织。各个小区不同，有的小区有选举产生的小区负责人（Committeeman），有的小区由委员会领导。这不是政府组织，而是民间组织。选举时，小区负责人的任务是组织本党活动分子，联络可能的选民，散发竞选文献，出席会议。两党争取选民的活动主要在这个层次展开。

　　1. 传统的多人执行模式，85%至 90%的县政府具有某种传统的选举产生的多人执政委员会，一般称为 Board of Commissioners。有时也称 County Court，Board of Supervisors 或其他。有的县的行政设有其他职能，有的县的行政官员还兼任镇的 Supervisor、法官或其他职务。县管理机构主要是行政机构，它可以任命某些职员，批准财务文件。他们一般有权通过县预算，并通过州法律允许的法规。县的不少其他官员也由选举产生，如司库等。这是这种体制的一大特点。

　　2. 执行和行政体制。这种体制下有一人有较大的监督权，他对县行政有一定的发言权。在这种形态下，还有变异，如县经理体制，县委员会只是决策团体，同时雇用一名经理负责大部分行政职能。经理是专业人员，完全根据经验和学识选择，不看派别倾向。经理不管决策，决策者不管日常行政。经理有权任命大部分行政官员，并准备县预算，执行预算。准经理体制、行政官员体制、行政助理体制均为上述体制的变奏，均由县委员会任命一名专业人员负责行政，但被任命者没有充分的任命官员的权力和行政权力。另一种体制是选举行政官体制，主要行政官由选举产生，全县的选民都参加选举。县委员会没有什么行政权，相当于县议事机构。县政府机构各有不同，与美国殖民地的早期历史有关。

　　在很大程度上，县级政治是美国政治的基础。县级政治的过程决定了人们能够接受什么样的政治，不能接受什么样的政治。在县的层次上，更多具有管理的色彩。阶级利益较直接地体现在联邦政府和州政府。县级政府更多地考虑居民的实际利益，更间接地体现阶级利益，实际上也是选举制度使然。县的范围不大，人人都能看见县官们在干什么。如果他们觉得不满意，下一次就会不投他们的票。任何人想要争取到更多的选票，都必须干实事。这是政治世俗化的基础。

　　市政另外还有些收入。在美国买东西，往往加上地方税。总之，谁买东西，就付了税。有些市政府还向有关部门征收“nuisance taxes”，麻烦税，或按国内通行的说法，译为“好处费”。如银行、香烟、剧场门票、汽油、股票买卖、旅馆、汽车、商业财产的租用等，市政府还可以征收“使用税“，即它所提供的便利和服务，如动物园、娱乐设施、博物馆、桥梁、隧道、公共汽车和地铁费用、公共房屋出租、医院服务。市政府在发放各种执照时也可以收取费用。最后是罚款。

　　市长单独选举产生，为市的主要行政官员，监督和执行法律。市长为市首脑，代表市参与各种活动。同时有一个市议会，可以制定地方法律，建立计划，征税等。市议会的主席一般由市议会选举，有的城市由选民直接选举产生，如芝加哥和亚特兰大。有的城市有两个立法机构，以相互制约，如纽约。市长的权限也不同，有“强市长”和“弱市长”之分。“强市长”权限较大，“弱市长”权限较小，受市议会限制，主要体现在行政官员的任命、计划制定、立法等方面。

　　另一种形式称市议会——经理形式，这主要在一百万人口以下的城市中实行，50万人口以下的城市有一半实行这种体制。在这种体制下，市议会任命一位市经理作为主要行政官员，没有单独的行政市长选举。经理服务于市议会，不愿意干可以辞职。经理任命行政部门的首脑。市议会一般不能直接干涉各行政部门，须得先与经理交涉。市经理准备预算、市议会通过。在经理——议会体制下，也有市长，市长由选民选出或由市议会选定，他只是市的代表，不是主要行政官员，他的职责是荣誉性的，包括出席仪式、签署法律等。

　　城市也是政治的中心。大城市中的政党活动十分活跃。政党领袖一般是占有重要政府职位的人或在党内有领导职务的人。每个城市都由法律划分为小选区，每个小选区平均有 600-900 人，少的有 200，多的也有2000 的。小选区的意义是在这个小选区内设一个投票站。每个小选区的某党拥护者通过初选产生一名委员（Committeeman），或几名。他们为政党的基层干部，是党的工作者（Party Workers），而非党的领袖（Party leader）。再往上，是选区会议（Ward 或 assembly）。一般在这个选举单位中产生一名市政议会议员或州议员。每个选区会议选举自己的领袖，他们是市内基层的政党领袖。领袖由本党成员直接初选，或由小区代表会议选举产生。选区领袖一般有权任命小区“队长”（Captain）。通常，小区的“队长”与小区的委员是合一的。所有的选区领袖组成党的市或县的中央或执行委员会，委员会再指定一名县或市的主席，他是市党部的领袖。

　　在自然，与其他政治组织一样，这里存在许多变异。纽约市由五个县组成，每个县都有自己的党组织，但没有市委员会和市主席。市和县的党的干部名义上是州和全国党组织的一部分，实际上独立性很大，特别在市官员的选举上，十九世纪时，政党领袖对政治过程有举足轻重的影响，如今已大为改观，初选的作用限制了政党领袖的权力。不过，这恰恰是两党制度得以长期存在的前提。两党都允许观点不同，若不如此，组织分裂势在难免。城市为政治的战略要地，虽然政党今不如昔，但城市中的政党活动依然是政党政治的大头。

　　政治学中的术语 Grass-roots Politics，可以译为基层政治，如果原本不动地译，即为草根政治。在县政府以下，政治怎样展开，是社会管理体制中的一个环节，县政府作为州政府的下一级，从县政府到民众，有的州还有一级更低的政府，这就是镇政府（Town Government）或乡政府（Township Government）。不过，在这一层建制上再一次反映了美国文化的特点，并非所有的州都设有镇政府或乡政府，而是在有这种传统的地方才设立，如东部、中东部和其他一些地方。镇政府较为典型的为新英格兰地区。托马斯•杰佛逊等思想家都曾高度评价镇政府，认为它是直接民主的一种理想形式。

　　镇政府起源于殖民地时期，由于严冬和印第安人的存在，早期殖民者在小的村庄以及环绕着它的土地上设立了这种建制。区域内往往设有一个教堂，包括农村和城镇。镇政府的政治较为简单，由所有合格选民的会议决策，选民选择镇官。每年举行一次会议，如需要还可以召开会议。全镇会议决策之后，由选举的镇官（三至九名）执政。另外，选民还选举其他一些官员。镇官须执行全体会议制定的基本政策。不过，有的学者指出，随着政治生活的发展，前来开会的人数越来越少，愿意做镇官的人也越来越少。有的镇发展出代表会议，选民选举一百名或更多的人开会，代表他们。卢梭说过，公意不能代表，如果人们宁愿选举代表代表他们的意志，政治制度就变质了。镇政府的发展趋势是什么？现在不好说。不过，镇政府在不少地方，还起着举足轻重的作用（关于镇政府，见第二章第 6 节“政治基因”一节，那里记录了对一个镇政府的实地考察）。

　　最后，还存在村政府（Villages）。村的概念在这里相当于镇而非乡，有城市的含义而非农村的含义。从法律上说，村与市有相等地位。村的地位由州法律规定。有的村只是邮局或商店周围的一些人家，“鸡犬之声相闻”；有的比较大。这里的人们需要修路、路灯、供水等服务，组成市又太小，可以称为村。各州都有法律，人们可以通过一定的程序申请组建村。村政府一般较为简单，类似于弱市长体制。立法机构为一小的委员会，有三至九人组成。主席或其他头衔的人主持委员会。另选举一些其他官员，少而精。村政府可以与乡政府分开，向县政府派出自己的代表，也可以隶属于乡政府，各有不同。

　　美国政治在草根政治这一层，放得很开，主要职能在于为辖内的人们提供服务和便利，其他职能相对不那么明显。官员依靠人们交纳的税行政，他们由选举产生。草根政治的组织简朴，便于监督。在政治生活中，老百姓对于全国政治或者州政治，无话可言。但对草根政治却有实际发言权，因为这些活动就发生在他们身边，他们眼前，与他们的日常生活交织在一起。实际上，在这一层更多是社会性的和福利性的。草根福利，草根非政治，对老百姓来说，足矣。

　　政治过程中有一个有趣的现象，许多决策过程是公开的。联邦的参议院和众议院开会和辩论过程是公开的，电视现场转播，闲人可入，坐在指定席位上旁听。所有议员投票的结果也是公开的，电子显示牌将自动显示每个人的投票立场，一目了然。州政府的开会和辩论情况与联邦议会一样。我在马里兰州的议会会场观察过，有旁听席和电子显示牌。地方政府一级，公开办公也是惯例。开门办公一般是在议事性机构里。县一级政府，由于设置有所不同，不敢说全美一样。我参加了一次爱荷华州约翰逊县的县委员会召开的开门议事会议。

　　会场设在县行政大楼内。县行政大楼是一幢四层高的楼，大小相当于一个电影院。与中国县政府的规模相比是小巫见大巫。县政府里两个最大的办事机构，一是选民登记处，二是驾驶执照申请处。会场大概有 50-60 平方米那么大，前排摆着固定的桌子，有五个固定的位置，给五个选举产生的委员坐。每个人前面有一块牌子，写着名字。右边坐着检察官和审计。涉及财政和法律问题时他们参与意见。左边坐着书记员，有一录音设备。在主席台对面，放一个小桌子和椅子，供有关人员发表意见。在这个桌子后面，有二十多张椅子，公众可以坐在这里观察他们的决策，聆听他们的讨论。一般的人也无此兴趣，主要是与当日会议决策有关的人士愿意出席会议。出席观察的人可以看，而且可以发言和发表评论，只要事先征得主席的同意。

　　房产所有者发言解释他的情况，他的朋友为好友的立场辩护；青年妇女则为自己的立场辩护。各自还有一二个邻居为其讲话。经过较长时间的辩论，委员们表决。由审计员依次叫每个委员打的名字，同意的说“yes”，不同意的说“no”。表决结果由审计员记录在案。投票结果，青年夫妇胜。县委员会议宁要一千美元不要两千美元，可能是觉得房产所有者十一年不付财产税，不能让他拥有这份财产。如果选择两千元，结果是房产拥有人拥有房子，又不出十一年中欠下的房产税。

　　政治的运转，很大一部分在地方政治。地方政治的正常运转，是整个制度运转的基础。每个普通公民对政治系统的看法往往首先来自于离他最近的政治机构的运转。县政的议事过程，使人觉得透明度很高。自然，他们也有自己的办法来通过他们想通过或不想让听众知道的事项。表决必须是公开的，但他们可以讲非常专门的语言，以非常快的速度进行表决。人们称为“Railroad”（铁路），意即“开快车”，人们还没有反应过来，就已经通过了。

　　但中国古代的八股考试和科举与现代文官制度大相径庭。美国大约在十九世纪末开始推行文官制度。在这之前，实行政党分赃制，或曰政党分肥制，即哪一个政党的候选人当选总统之后，其同党便可鸡犬升天，有功者都弹冠相庆。这套制度有不少弊病，造成官场中的贪污腐化、结党营私，效率低下。有一则故事就说，那个时代，有一位想到华盛顿当官的人，没有如愿以偿，结果一枪打死了当时的总统。此事被认为是美国实行文官制度的一块重要里程碑。其实际问题不在一个人的不满，而在于一套制度能否适应社会发展的需要，文官制度的基本特点在于政务官和事务官分开。事务官不由选举产生，政务官由选举产生，与政党共进退。事务官由公开的考试选拔，有竞争、在政治上保持中立。其实，很多人并不是官，而是普通职员。任何人要进入公共部门工作，或是通过选举，或是通过考试，以此保证合格的人员进入公共部门，堵塞营私舞弊之路。同时也为了平衡各派政治力量。

　　负责日常事务的是市经理。市经理下面有财政部门、房管部门、公共场所管理部门、消防部门、合作部门、计划部门、公共工程部门、交通部门、人事部门、警察局。另外，图书馆馆长、市 Clerk、市司法首长等不归市经理管。市经理雇有近 500 名常任职员，包括消防队、警察、图书馆职员在内。凡在公共部门工作的人都包括在内。另外，市政府还需要临时工作人员，每年大约在三、四百人左右，如冬天扫雪、夏天修整道路、修整草坪等。无论是官员还是职员、工人，凡在公共部门工作，都被列入文官名册。那么，这些人从哪里招募？怎么招募？

　　市政府如何使公众知道需要招募人员呢？市政府要通过各种手段，如在当地的报纸上发通告，通过专门的工作简报、登广告，在市政府办公楼布告栏里张贴广告，利用市的有线电视等。我在市政府人事部门的门口看到一些这样的通告，名称叫“爱荷华市市政府备忘录”。内容有:招募负责招呼学生穿越马路的人员，招募预备人员（顶替可能生病的职员）、招募计划人员、还有水利、滑雪、科学、学前艺术等方面的教员，图书馆助理和警察局长。招募通告和广告启事发送的范围，视该职位的高低而定；普通职位在市内发，重要一点的发至各州，更重要的，如市经理、警察局长，则将发至全国。

　　社区发展基金计划助理：协助管理社区发展基金计划，克服困难，准备基金申请、写报告、起草文件，负责调查研究，包括程序设计、数据收集、结果分析等。要求申请人员得到过政治学、社区研究、市区研究或与这些领域密切相关的硕士学位，在计划管理和发展、或城市住房和共同体发展部门工作三年以上。公共行政的硕士学位可以代替一年实际工作经验。要求具备出色的口才和书写能力，行政能力，能与公民有效沟通，懂得联邦、州和地方法律。申请者要具有爱荷华市的驾驶执照。

　　警察局长每年负责三百万美元的预算，管理 53 个人。爱荷华市有5 万人，还有其他小城镇。候选人要求：具有在警务方面的各类能力，如预算、制定计划、长期规划、警务领导实践、尊重不同的看法和意见；懂得如何达到目标，预计问题；可以成为一位领导者，能协调全体成员；可以向市经理、市议会提出建议；有应付公众的能力；可以与受过高等教育的公众打交道；能与其他政府机构和谐相处；能与大学积极配合等，待遇：市政府提供100%的医疗保险、牙医保险、生命保险，每月一天假期，每月一天病假，工龄工资5年后每年200美金，工资在39,936至57,429之间，配备一辆汽车，可能的选择程序：申请终止日期1989 年1月31日，申请人要准备其他有关材料，最后的候选人由市政府出钱前来面试，查检有关材料，面试包括一组警务专家和其它有关方面人士的评价，还包括由爱荷华大学负责的一次考试。初选之后，还要对选中的人再作面试。

　　面试主要是由一组人对应试者进行评价、当场提问题，面试者回答问题，然后进行选择。笔试较为复杂，要针对每一个职位设计考卷。这种考试如果笼而统之，结果会是无效。所以考试均针对专门的职位设计。考试包括知识、能力、应变等方面。不同的职位还有特殊要求，如警察局长，可能需要做神经和体力方面的检查，以保证精神状况正常和体力能够胜任这个职位。如果是一些具体工作的职位，如打字员、电脑操纵、铲雪车驾驶员之类，只要求应试者当场操作，以作评定。通过这样的过程选择最佳者。

　　为了防范营私舞弊，所有的职位必须公开，不能由哪个人指定，市长和市经理也没有这种权利。市政府与工会有协议，即在向社会公开招收人员之前，须先向已被雇用的人公开招募，如果没有合适人选，再向社会公开招募。但这个过程也必须是公开的。任何部门领导，包括市经理、市长都无权直接任命。如果众多应试者觉得最后的选择不公平，可以采取两种方法有所动作，一是去法院，法院将审理这类案件；二是投诉联邦机构——公平机会委员会。同时工会也起一定作用。通过这样的机制保证选人过程公正。

　　一个社会管理或治理的成功，在于这个社会怎样有效地使极大一部分人员技术化，专业化，使他们能长期稳定地研究和发展自己所管理的部门。同时，开放这些职位，让社会上有意者前来竞争，这样才能择优汰劣。开放的幅度越大，收罗的面就越大。象雷达一样，三百六十度扫描总比一百八十度扫描能发现更多的目标。要做到有关公职的充分开放，关键在于这些职位技术化的程度。这两者是相辅相成、密切相关的，美国政治的两重性在于，一方面是广泛收罗人才进入文官制度，另一方面又将他们置入政治势力的统治之下，这就有效保障了统治阶级的统治。

　　国会人在华盛顿特区有办公室，一般有 10 名以下的办公室职员帮助处理各项事务。每个职员有分工，有的管外交，全国性政治，有的管各种福利事项，有的管经济领域的事务，农业、工业之类。不过，华盛顿的办公室离本选区太远，无法联络本选区选民。所以国会人在本选区要设联络处（Liaison Office）。设几个联络处视选区大小而定。爱荷华州第三选区幅度较大，内格尔设了四个联络处。联络处的规模视所管的幅度大小而定。爱荷华市有一个联络处，主管约翰逊县。由于爱荷华大学地位重要，所以内格尔专在此县设一联络处。

　　一方面这是一种社会工作，另一方面也是国会人争取民心。接受访谈的工作人员告诉我，她怎样通过各种方法从联邦基金、州政府和其他基金中争取到钱来资助儿童，又怎样帮助想留下的外国人解决移民问题，说她正在处理一位波兰团结工会成员移民的事务。联络处利用国会人的声望，协调和游说，往往能解决不少问题。从功能上说，有点象中国的“处”。国会人联络处，均由国会付工资，财政预算均在国会，因此，对行政机构有一定的独立性。领导联络处的是国会人。国会人每周往返于华盛顿和本选区之间，很多时间在本选区活动。如果一位国会人落选，他的联络处就会撤销，里面的工作人员需另谋新职。新当选的国会议员重新组建联络处，自然会起用在选举中出过大力的人。

　　在政治和社会生活中，国会人的联络处最一个十分重要的网络，它们将所有的选民联结在一块，国会人的功能并不仅仅是每年去华盛顿讨论一次国家大事，而是每天要处理各家小事。这套机制，从化解和缓和社会矛盾来说，有一定的功效。它们不是行政机构，在人们与行政机构打不通交道时，还可以找立法机构的联络处，联络处负责与行政机构打交道。自然，联络处的工作也是在法律范围内，不能逾越法律，除非国会人通过自己的努力制定了新的法律。

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